Allocution de l’honorable Marcel Masse, ministre d’État à l’Éducation, lors d’un dîner-causerie de l’Association des diplômés en administration publique du Québec, le 27 novembre 1966

Mesdames, mesdemoiselles, messieurs,

J’apprécie très vivement le privilège qu’on m’a fait en m’invitant à prendre la parole à l’occasion de ce dîner-causerie de l’Association des diplômés en administration publique du Québec.

Depuis ma nomination à titre de ministre d’État à l’Éducation, je n’ai eu que très rarement l’occasion de m’adresser à des groupes étrangers aux problèmes de l’enseignement. C’est un peu le cas de tous les ministres qui, en raison de la complexité des affaires de l’État, doivent généralement se concentrer sur les thèmes suggérés par les affaires de leur ministère respectif.

Je profite donc de la présente occasion pour m’écarter en quelque sorte du monde de l’éducation et pour aborder une question d’un tout autre ordre, une question qui vous est familière et qui ne manque pas de me préoccuper: je veux dire la fonction publique au Québec.

Pour dire les choses telles qu’elles sont, je dois avouer que mon intérêt pour les questions relatives à la fonction publique est relativement récent. Étudiant à l’Institut des Sciences politiques de Paris et au City of London College, je me suis déjà interrogé sur le droit administratif public, sur les divers aspects de l’administration publique, de même que sur les réformes administratives nécessitées par la redéfinition des tâches de l’État moderne. Mais mes quatre années d’enseignement m’ont considérablement éloigné de tous ces problèmes, de telle sorte que mon élection comme député et ma nomination comme ministre, me plongeant au cœur de la plus gigantesque machine administrative que nous connaissions au Québec, m’ont systématiquement invité à de nouvelles interrogations.

Le député, qu’il le veuille ou non, est appelé à établir des contacts avec l’administration. Ces contacts varient selon leur intensité et selon leur fréquence, selon les raisons qui les motivent et selon les fonctionnaires avec lesquels ils sont entretenus. En réalité, nous ne savons que peu de choses sur les relations entre les parlementaires et l’administration publique. Je sais que le professeur André Gélinas, du Département de Science politique de l’Université Laval, effectue présentement une étude sur cette question. Les résultats de ses recherches constitueront un apport nouveau pour le développement de la Science politique au Québec et permettront probablement aux parlementaires de se mieux connaître.

A tout événement, il est permis d’affirmer qu’après seulement quelques mois d’expérience, le député est en mesure de se faire une assez juste opinion de l’administration publique telle qu’elle se présente, en 1966, au Québec. Si ce n’est par ses observations personnelles, ce sera en tout cas par les commentaires que formule et qu’entretient généralement le public à son égard. Car les administrés, lors de leurs visites au bureau du député, ne se gênent ordinairement pas pour critiquer l’administration et pour dénoncer son manque d’efficacité. Souvent ils en retirent l’impression non pas d’une aide ou d’un guide mais d’un frein ou d’une entrave déplaisante.

Les griefs qui sont généralement relevés peuvent se résumer ainsi: l’administration est trop coûteuse, elle est compliquée et elle manque d’efficacité. Je pense que cette perception ne pourrait exister sans que la réalité administrative le confirme au moins partiellement.

Il est vrai que l’administration publique est coûteuse. Le contribuable qui est appelé à payer des impôts toujours croissants entretient un sentiment très net dans ce sens: il estime que les gouvernements administrent mal ou font un mauvais emploi des deniers publics. Il a peut-être parfois raison bien qu’il ne se rende pas suffisamment compte de l’ampleur des tâches de l’État moderne qui appelle une administration beaucoup plus importante qu’autrefois. L’augmentation des services publics telle que la création de nouveaux ministères et de nouveaux organismes gouvernementaux, l’expansion interne de ces services publics et la multiplication du nombre des fonctionnaires expliquent amplement le coût de l’administration.

Néanmoins, on accuse souvent l’administration publique de laisser-aller ou de négligence, lui reprochant ainsi de ne pas suivre le comportement exemplaire de l’entreprise privée. Je pense qu’il est difficile d’établir une comparaison valable entre la gestion de l’État et celle d’une entreprise privée, étant donné que l’une et l’autre ne répondent pas aux mêmes règles et aux mêmes nécessités. Si l’entreprise privée est maîtresse de ses tâches et de son personnel, l’État l’est beaucoup moins: il doit poursuivre sa mission quelles que soient les circonstances, il doit conserver son personnel même quand il ne lui convient pas. Si l’entreprise privée est motivée par la concurrence et l’idée de profit, l’État, pour sa part, est fondamentalement guidé par l’intérêt de la collectivité et, de ce fait, est beaucoup moins tracassé par le coût des choses. Une preuve de cela, c’est que le Parlement vote les dépenses avant les recettes.

Pour ma part, je reproche à l’administration publique beaucoup plus sa complexité et l’inégalité de son efficacité que son coût peut-être excessif.

Bien sûr, cet état de fait ne manque pas d’explications. Dans la gestion de l’État, l’acte administratif a des contrôles nombreux et a une lenteur singulière. Soumis au droit administratif public, le fonctionnaire doit se conformer à la loi et au règlement. Il doit s’assurer de la légalité de ses actes et de la régularité des procédures établies. Par ailleurs, la complication des structures, due ou bien à une centralisation exagérée des pouvoirs ou bien à un éparpillement abusif des unités administratives, entraine une multiplication des formalités que les administrés, qu’il s’agisse du fournisseur de l’État ou du prestataire de la sécurité sociale, estiment fastidieuses et vexatoires.

De même, on explique généralement les inégalités de l’efficacité administrative en soulignant que l’État ne peut être entièrement tendu vers un seul objectif, comme un individu ou une entreprise privée vers la réalisation d’un projet. En raison du nombre de ses tâches et de ses objectifs, l’État est difficilement apte à réaliser une unité d’action et de pensée.

Il est normal d’invoquer que l’administration publique est gênée par la réglementation et par les formalités nombreuses qui l’enserrent et que ces défauts sont aggravés par des problèmes de crédits et d’effectifs ainsi que par un climat général qui ne stimule pas suffisamment l’esprit d’initiative et la créativité chez les fonctionnaires. Mais je pense que tous ces prétextes, aussi valables soient-ils, pourraient être atténués si seulement des mesures systématiques étaient adoptées en vue d’une réforme de l’administration publique. Je ne veux pas dramatiser la situation, mais je tiens à dire qu’une réforme s’impose si nous ne voulons pas épuiser la motivation de ceux qui ont choisi de travailler au service de la collectivité et si nous tenons à réaliser la société moderne que nous voulons tous faire du Québec. S’il est vrai qu’aujourd’hui on ne pourrait construire des autostrades avec des bêches et des pelles, il n’est pas moins juste de souligner la nécessité d’une rénovation de l’ensemble de nos services publics et en particulier de nos méthodes de gestion pour les adapter aux exigences nouvelles de notre époque.

Le Québec doit affronter tellement de défis que je ne sais plus très bien de quelle grandeur qualifier celui-là. Mais chose certaine, il s’agit d’un impératif majeur qu’on ne pourrait négliger plus longtemps sans risquer de compromettre certains projets d’envergure. Par exemple, je pense que notre entreprise de déconcentration administrative est directement conditionnée par ce que nous saurons faire de l’administration centrale. Il est possible que cette déconcentration soit un moyen de corriger la complexité et la lenteur de la gestion publique. Il est aussi possible qu’elle constitue un engorgement nouveau, surtout si nous négligeons de réviser notre conception de la délégation des pouvoirs.

J’irai même plus loin en me permettant de prétendre qu’avant que ne soit réalisée une réforme de l’administration publique la planification économique demeurera une vaste illusion et tous les conseils d’orientation économique resteront frustrés par l’inhabilité ou l’inefficacité des administrateurs de l’État.

Au premier plan de cette réforme administrative, il m’apparaît essentiel de placer le statut de la fonction publique. Le gouvernement dont je fais partie proposait dans son programme électoral la création d’un ministère de la fonction publique. Cette mesure, croit-on, aura pour avantage d’ordonner l’ensemble des structures de la gestion du personnel de l’État et de faire de la fonction publique une véritable matière de politique publique.

En effet, la création d’un ministère de la fonction publique permettra de coordonner toutes les activités relatives a la gestion du personnel. Actuellement, ces activités sont partagées entre huit agents différents. Ce sont le Conseil exécutif, le Conseil de la trésorerie, la Commission de la Fonction publique, la Direction générale des relations de travail, la Direction générale des effectifs, l’Administrateur du fonds de pension, le Contrôleur général et les différents services du personnel des ministères. A cela, faudrait-il encore ajouter l’intervention du conseiller juridique ainsi que celle du conseiller économique et financier du Conseil exécutif. Il est inutile de démontrer que cette dispersion des responsabilités en matière de gestion du personnel ne constitue pas ce qu’il y a de plus favorable à l’élaboration d’une politique cohérente.

Plus encore, elle gêne considérablement les relations de l’État-employeur avec les syndicats de fonctionnaires. L’avènement du syndicalisme dans la fonction publique constitue une dimension nouvelle qui modifie sensiblement la gestion du personnel de l’État. Dans cette perspective, il est extrêmement important que l’État offre à l’interlocuteur de ses employés un agent simple, bien identifiable, et préparé à tous les points de vue à entreprendre des discussions et des négociations.

Par ailleurs, la création d’un ministère de la fonction publique traduira la volonté de faire de la gestion du personnel de l’État une matière de politique publique. Il me semble pour le moins bizarre que dans une société où l’État reconnaît sa responsabilité en matière d’éducation, en matière de santé, en matière de sécurité sociale, en matière économique et en matière juridictionnelle, il n’ait pas encore été jugé opportun que l’on établisse une direction centrale énergique de la fonction publique et que cette direction soit confiée à un ministre responsable devant la Chambre.

Certes, on invoquera contre cette mesure la volonté de soustraire la gestion publique au jeu des influences politiques. A cela, je répondrai deux choses. Premièrement, je ne suis pas certain que les structures actuelles prémunissent le système contre l’ingérence politique. Deuxièmement, je me demande pourquoi il serait inconvenant que la politique administrative de l’État soit discutée devant l’électorat et l’Assemblée législative? En tout cas, je me demande sérieusement pourquoi les gouvernements ne devraient pas rendre compte de leur mandat en un domaine aussi vital pour le bien commun. Pour moi, placer l’administration publique dans l’ordre des responsabilités politiques, c’est lui donner l’importance qu’elle doit avoir.

La création d’un ministère de la fonction publique n’entraînerait pas nécessairement la disparition de la Commission de la fonction publique. Pour ma part, j’estime qu’un organisme autonome doit être maintenu pour que le recrutement et la sélection du personnel soient effectués d’une manière objective et sans que n’interviennent des facteurs partisans. Ainsi donc, le ministère de la fonction publique jouerait un rôle de gestion tandis que la Commission de la fonction publique serait exclusivement responsable de la normalisation.

Mais il s’agit là de modalités sur lesquelles je n’ai pas l’intention de m’étendre davantage. Car l’essentiel est ailleurs: dans ce que j’appellerais une philosophie de la fonction publique.

En effet, ce qui importe avant tout, c’est que la réforme de la fonction publique et de l’administration publique s’inspire des principes fondamentaux que je voudrais maintenant énumérer.

Premièrement, il faut reconnaître à toute personne le droit de poser sa candidature à un emploi pour lequel elle croit posséder les qualifications. C’est le principe de l’égalité des chances en vertu duquel toute offre d’emploi doit faire l’objet d’une annonce publique et d’un concours. Deuxièmement, le mérite doit être le seul critère de sélection d’un candidat. S’il est vrai que l’efficacité de l’administration publique accuse un retard par rapport à celle de l’entreprise privée, rien n’empêche les administrateurs de l’État de viser à un degré supérieur de rendement. A cette fin, la fonction publique doit être composée du plus grand nombre de personnes qualifiées et celles-ci doivent être sélectionnées et retenues en raison de leur compétence.

Comme je l’ai dit antérieurement, la définition des critères d’éligibilité doit être effectuée d’une manière scientifique et indépendamment de toute contingence d’ordre politique. Aussi, la Commission de la fonction publique, dans l’éventualité d’une réforme, pourrait demeurer chargée de déterminer les exigences requises en ce qui concerne la formation, l’expérience et tous les autres facteurs d’admissibilité à une fonction de travail dans l’administration publique. De plus c’est elle qui, à la lumière des normes qu’elle aura elle-même fixées, évaluerait la compétence des candidats qui sollicitent un emploi ou une promotion.

Troisièmement, j’estime que pour la vitalité de la fonction publique les fonctionnaires devraient être appelés à participer à la définition de leurs conditions de travail. Cela peut être réalisé par voie de consultation et aussi par voie de négociation, c’est-à-dire par le syndicalisme.

De plus, il m’apparaît essentiel de créer une ambiance de travail telle que les fonctionnaires se sentent profondément engagés dans l’administration de l’État et mettent en œuvre leur esprit d’initiative et leur créativité en vue d’améliorer les structures et les mécanismes administratifs. Pour cela, il serait peut-être opportun de les motiver par ce que l’on appelle en anglais des « insentive awards », en vertu desquels ils pourraient participer aux bénéfices d’une amélioration administrative.

Enfin toute réforme de la fonction publique doit consacrer l’idée du perfectionnement des fonctionnaires. Il est impensable, en 1966, qu’un jeune homme s’engage au service de l’État et y termine sa carrière professionnelle sans avoir eu l’opportunité de se perfectionner, de se réadapter en fonction du changement rapide des tâches de l’État et en fonction de ses déplacements à l’intérieur de la machine administrative. S’il est vrai, pour l’ensemble de la communauté, que l’éducation doit devenir permanente, il n’est pas moins exact que désormais le fonctionnaire de l’État ne pourra plus progresser dans sa carrière suivant les filières de l’avancement et le hasard des vacances. S’il accède à des postes plus élevés ou s’il change de service, il doit pouvoir recevoir le surplus de formation générale ou technique nécessaire à ses nouvelles fonctions. Voilà, à mon avis, les grands principes qui doivent guider une réforme de la fonction publique. Ces idées ne sont évidemment pas nouvelles. Probablement que déjà les personnes responsables de la gestion du personnel de l’État s’en inspirent au cours de leur activité quotidienne. Mais je crois que ces principes doivent être inscrits dans la loi, doivent en constituer une sorte de préambule, de telle sorte que les responsables de la fonction publique soient forcés, d’une manière formelle, de les respecter sous peine de réprimandes et de sanctions. Les modalités structurelles ne sont pas seules à freiner ou à éviter l’arbitraire et le favoritisme; elles doivent être accompagnées d’un ensemble de principes fondamentaux susceptibles de définir une mentalité nouvelle de la fonction publique.

Je reconnais que ces principes et cette mentalité nouvelle commencent à se faire sentir chez les fonctionnaires qui sont issus de l’université. Ce qui me convainc que l’université a eu, jusqu’à maintenant, une grande responsabilité dans la formation des cadres de la fonction publique au Québec. Certes, il est souhaitable que l’État envisage, à court terme, la création d’institutions destinées spécialement à la préparation et au recyclage de son personnel administratif. D’ailleurs, le gouvernement actuel a déjà exprimé son intention de créer une école nationale d’administration. Mais d’ici à ce qu’un tel projet puisse être réalisé, il est évident qu’il faudra tirer parti des programmes de formation en administration publique actuellement dispensés par nos universités. Corollairement, les universités qui souhaitent adapter constamment leurs fonctions à la lumière des besoins nouveaux de notre société devront songer sérieusement à développer les enseignements qui préparent directement à une carrière dans la fonction publique.

Une chose est donc évidente: si une réforme de la fonction publique s’impose, elle ne pourra être l’entreprise exclusive de l’État. A mon sens, elle fera appel à une participation beaucoup plus large des fonctionnaires eux-mêmes et de tous ceux qui, de près ou de loin, sont impliqués dans la définition des cadres et des méthodes de gestion de l’État.

Mesdames, mesdemoiselles, messieurs, voilà donc les propos que je désirais vous tenir à l’occasion de notre première rencontre. J’ose espérer qu’ils ne resteront pas lettre morte, que nous entreprendrons incessamment l’opération rénovation et que l’Association des diplômés en administration publique du Québec, pour ne citer que celle-là, y apportera une contribution originale.

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